解局：中国城乡土地困境

有关中国过去40年经济发展与土地制度的关系，一直是过去十多年来中国经济学界争议激烈的重磅议题，但即便最坚定支持“中国现有土地出让体制支持了改革开放以来经济高速发展”观点的人，也难以否认这套土地出让体制所带来的“土地财政”依赖、地方债务高企及“土地金融”风险、高房价、少子化等一系列问题。至于如何改革这套土地出让体制，则因现实的复杂性，要么停留在所有制层面难有实际操作空间，要么迂回曲折难现真容，要么仅对无关宏旨的局部细碎问题提些改革建议。

在此情形下，香港中文大学人文社科学院教授陶然在最近出版的《人地之间》一书中试图对城乡土地改革给出全方位的解决方案，显然是稀有而冒险之举——无疑，他的方案会成为一个供讨论、批评的靶子。

(相关资料图)

陶然，2002年获芝加哥大学经济学博士学位，后进入中国科学院农业政策研究中心，最开始的研究议题是农村基层治理——乡村选举、税费改革。由于不用教课，他有时间和机会到中国很多地方调研，议题也从农村基层治理逐渐扩展到流动人口、农村土地利用、工业园区征地、城市土地出让。2010年前后，陶然开始参与相关部门和地方政府关于土地、户籍、住房改革的政策讨论、制定——不过，多年之后，他将这概括为“不成功的政策参与和思想实验”。

近些年，陶然开始思考中国的整体转型，并将土地问题置于整个宏观经济体制中思考，提出中国现行土地出让问题的根源是中国经济发展的“三二一模型”：

首先，中国现有经济体制表现为“三领域行政性垄断”，即国有金融机构、国有企业及地方政府分别在金融部门、制造业上游和非金融高端服务业及城市商住用地三个领域保持着行政性垄断；

其次，存在国内、国际“两层次逐底竞争”——即地方政府通过压低工业用地价格和环保、劳工保护标准，推动了招商引资的“国内逐底式竞争”，而中央政府则通过压制人民币汇率、出口退税助推了出口导向的“国际逐底式竞争”；

最后，中央和地方政府共同推动的国际、国内“两层逐底式竞争”有力支持了“一类市场化竞争”中民营企业的发展壮大，并最终为各级政府取得税收收入，为上游国有企业、国有银行和地方土地储备部门抽取高额的垄断租金创造了条件。

“三二一模型”之下，形成了“二三产交互强化型溢出效应”——地方政府以放量、低价方式供应工业用地以招商引资，促进制造业出口和发展，从而带动本地第三产业发展，形成对本地住宅用地和商业用地的规模化需求，再通过垄断限量、高价供应商业和住宅用地获得高额土地出让金净收益，接着再去还建工业开发区和新城区的贷款。

日前，《经济观察报》在北京专访了陶然，详解他的城乡土地全面改革方案。

《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》

陶然/著

辽宁人民出版社 2023年2月

高房价的根源：住宅用地少供抬价

问：这本著作是从你作为一个研究者关注的议题出发，全面呈现了当前中国土地制度的渊源、成效与问题，并试图在强政治约束下，尝试找到这些问题的解决方案。从我的阅读感受而言，前半部分可以视为解释问题，非常透彻、精彩——尤其是“三二一模型”；后半部分是你试图给当前的土地困局寻找解法，富有启发性——我对这部分观点，有认同的，也有不认同的。

现在，我想请你换个视角，从普通人的视角来看土地问题——作为普通人，未必关注土地制度这么宏观问题，更关注的是房价这类息息相关的问题。因此，首要的问题是：高房价，尤其是超大城市的高房价，究竟是如何形成的？土地制度在其中扮演的角色是什么？

陶然：中国人能够在“两层逐底竞争模式”下造出全世界最便宜的任何其他制造业产品，一度把大部分其它国家，尤其是发达国家的制造业市场基本上占满。造房子本质上还是一种特殊的制造业产品，被人们作为耐用消费品来消费。无论是盖房子，还是搞基建，中国的建设能力都很强。三四线城市住宅的建安成本一平米也就两三千块钱，一二线城市稍高，但这个差别不会太大。那么为什么那么多一二线城市房价会涨到五六万、七八万，甚至十几万？三四线城市一两万的，更是比比皆是。当然都是因为我国现有的税费和土地出让体制。

在所谓“三二一分析框架”下，地方政府一般先找银行借钱去建工业开发区，再放量低价供应工业用地来招商引资。在这个过程中，地方政府要付征地和基础设施成本，还要付各种社会维稳成本。而把这些企业吸引到工业开发区、形成产能以后，有相当一部分能够出口，但是地方政府直接拿到的税并不多——所得税地方政府2002年拿到50%，2003年及之后只有40%；1994年分税制后，地方政府的制造业增值税份额为25%，加上之后每年新增上缴中央部分要返还三分之一给地方，2008年前后地方政府拿到的制造业增值税比例大概在30%~35%左右，中央65%~75%。对于中国的出口制造业商品而言，地方的增值税一般不太退税，而中央获得的增值税基本都会退给出口企业。

那么，地方政府在这样强力招商引资过程中的收益在哪里呢？主要就在于“二产对三产的溢出效应”：通过二产带动本地三产，本地才能够发展出对服务业的规模化需求以及相应的规模化住宅用地和商业用地市场。地方政府一方面可以收取服务业的营业税，另一方面可以通过垄断商住土地限量供应去赚钱，然后再去还建工业开发区和新城区的贷款。

这个模式下，中国城市政府作为垄断的住宅和商业用地供应者，每年供应住宅用地的数量就是其跨期利润最大化的数量。再多供一些住宅用地，政府的净收益就会减少。这是从供给角度看——少供抬价是城市政府的财政最大化的理性行动。

从需求的角度来看，在这样一个发展模式下，人民币基本上是以外汇为锚——那边贸易顺差和热钱进来形成外汇储备，这边就超发人民币的基础货币，而超发的20多万亿基础货币又进入中央能有效控制、且自身又具备行政性垄断地位的国有金融体系，再由后者以贷款方式发放，通过“广义货币”大幅增加了经济中的流动性，然后涌入地方城市政府垄断限量供应的住宅用地、部分商业用地和地产、甚至还有一部分墓地。政府垄断供地这个体制，配合着中国政府“刺激-调控-再刺激”宏观调控模式下很容易出现的天量信贷，就会引发各线城市房价的一波一波上涨。

中国2008年以后大致有四轮宏观刺激政策，就是这么一个模式下，国内国际两层逐底竞争导致外贸顺差、热钱进来，政府对冲超发人民币，超发的天量货币大部分会进入房地产。之所以大部分进入房地产，是因为地方政府垄断供应商住用地这个体制为炒房地产提供了体制支撑。因此，中国的房地产是一个“坚硬的泡沫”，就是说泡沫不容易破；要是这么多钱涌入股市，很容易引来大盘股发行，马上就给你稀释掉，股市那个泡沫很难吹起来。

问：这个模式的两个前提分别是：城市政府限量出让住宅用地和货币超发。如果金融改革——比如不是固定汇率制、而是浮动汇率制，会不会避免这个问题？

陶然：早点推动汇率改革，当然有助于解决这个问题。本世纪初，中国的贸易顺差已经开始加大，那时候一些经济学家如余永定就提出，人民币可以开始实现缓慢升值；但是2005年人民币才被迫慢慢开始升值，而且速度很慢。按道理，人民币升值跟中国劳动生产率的提升应保持一致，但这时候如果人民币升值，地方和中央政府都会反对。

就地方政府而言，前面一个城市的开发区刚刚建好、带来本地房地产市场的繁荣，后面一个城市则刚刚跟银行借了钱建开发区、制造业产能还没形成并实现大规模出口，这时候如果人民币升值，这个政府的开发区投资就打水漂了，当然会反对。

中央政府也不同意人民币升值——中央政府虽然因出口退税从制造业出口获得的收入不多，但只要能够把国际市场占领、下游制造业发展以后，就可以带动上游的那些央企垄断行业的产品需求，而那些行业给中央政府交很多的所得税和增值税。此外，这个过程中，中央政府可以通过超发人民币获得很多外汇——用人民币对冲外汇后，外汇就成了政府手上掌握的资产，然后超发的人民币作为基础货币投放到银行体系后，再通过广义货币的方式放出来到楼市和股市。

概言之，中央和地方政府都在努力抢占国际市场，只要能抢到国际市场，就成了中国财富创造的根本来源，各方日子都好过。因此，人民币的汇率能不升就不升、能缓升就缓升。汇率改革推不动，就是因为我们谈到的以上机制在发挥作用。余永定教授本世纪初就呼吁人民币应该开始升值，这是经济学的逻辑，但政治经济学逻辑正好跟他说的相反。

中国地产泡沫比日本房地产牵涉的面更广

问：你提到，国际上大部分城市的工矿仓储用地占比一般只有5%~10%，而中国是20%~25%，深圳更高；那么，国际上城市的住宅用地占比一般是多少，中国又是多少？

陶然：那要看什么级别的城市。工矿仓储用地，国外很多特大城市基本没有，或者最多5%；但中国特大城市，像北京，虽然核心区比例不高，但旁边的郊区县加起来不少；上海也不少，都是30%上下；深圳原来是30%，经过这些年更新后也有20%左右。对于特大城市而言，这些比例都太高了。

住宅用地占比，不同级别城市也有所不同，正常应该最少为40%~50%。其他国家，住宅、商业、基础设施、公共服务用地，加起来达到百分之五六十甚至更高是非常正常的。但中国现在城市存量用地里，住宅用地和商业办公加起来不到40%，单纯居住则是30%以下），商品房用地就更少了，总之比例是过低的。

问：国际上也都对土地有规划和用途管制，同样都是土地，就因为政府对其用途做不同的规划，就出现如此大的价格差别——中国工业和居住用地的价格差，本世纪初只有两三倍，后来能达到十几二十倍甚至几十倍，怎么看这种状况呢？

陶然：城市土地用途管制只是中国城市政府控制土地资源乃至整体经济的诸多手段之一。

国外城市也有土地用途管制。日本会在东京郊区划大片的潜在的居住片区和工业片区，住房需求者可以在居住片区直接买开发商建好的房子，也可以自己买地去自建房。由于这些土地基本上都是私有土地，地主把地卖给你以后，获得的土地出售收入比工业用地业主高一些，但卖地后原土地所有者要交资本利得税或个人所得税，最后工业和商住用地原业主的收益会拉得比较平，以此调节不同用途类型土地的价差。之所以两类用地价格差长期比较稳定，是因为住宅用地价格过高的话，政府就可以规划更多的土地作为住宅用途。我看到的情况是，日本潜在的住宅用地片区划得非常大——你从东京坐地铁/轻轨出去，大概一个小时左右，就有很便宜的地可以买，你可以自己去盖房子。

日本1980年代后期和1990年代的房地产泡沫，其实主要是商业地产泡沫，快速上涨的商业地产附近的住宅也有所上涨——主要是少数几个一线城市，如东京、京都、大阪。但是日本的住宅用地供应弹性较大，所以日本城市住宅价格涨得并不是很厉害；而那些具有区位稀缺性的商业地产成为炒作目标，涨得比住宅要厉害得多，飙涨几十、上百倍的都有。需要再次强调：商业地产价格飙涨，最主要的是商业地产具有自然的区位稀缺性——大家都往这个地方去购物或者办公，当然那个地段的价格就很高；住宅的话，收入高的人就买靠得近一点、贵一点的，收入低些的人就买远一点、便宜点的，总能买得起。

所以，日本的地产泡沫从价格上比中国现在要冲得更高，但是覆盖面较小；中国则是整个城市商业、住宅用地都是政府垄断限量供应，所以大家先去炒住宅，后面开始炒商业地产、养老地产，最后连墓地也去炒，就导致中国地产泡沫的高度可能没有日本商业地产泡沫那么高，但覆盖面要更广，总体泡沫化程度比日本肯定是有过之而无不及。这当然是一个非常扭曲的土地利用模式，对以外来打工人口为主体的城市中低收入人群非常不友好和不公平。

城市住宅供地改革：动员低效存量土地供应

问：或许是鉴于此前征地所引发的一系列问题，土地制度改革中对征地做了严格的规定，这意味着中央对地方政府新增土地供应做了更严格的管控；另一方面，如你所言，对于集体建设用地，城市政府基于土地收益考虑，实际上又不太可能允许其作为住宅用地入市。那么，逻辑的后果是：政府只能通过城市既有低效国有土地或集体建设用地挖潜、更新，来用于住宅建设。这是否意味着住宅用地供应进一步收窄？

另外，中国处于有史以来最大的城市化的进程中，因此中国当前土地制度最大的使命应该是顺利解决这么多人进入城市定居和公共服务的问题，使大多数人通过或租或买可以负担一个有尊严的居住空间。如何看征地制度修订和土地制度改革方向的关系？

陶然：2008年国际金融危机后，中国应对危机的最好方法当然是打破“三二一模式中”的“三个垄断”，但是各种力量博弈的结果是财政、金融放水。

这跟日本当时的情况非常相似：1980年代日元升值以后，出口受到一定的负面影响，于是很多制造业企业到国外去寻找更低成本的地方，另外一部分制造业留在国内已经开始练内功升级。这时候如果政府能够顶住压力，忍一忍也就过去了。当时的西德就是这样，马克在“广场协议”后也升值了，但最后西德没有出现房地产泡沫，制造业仍然保持了竞争力。但日本的情况是，日元升值后，自民党内部有很多跟建设和地产相关的派系就开始游说，导致日本政府顶不住利益集团的压力，推动货币放水，最后导致了泡沫化。

问：三块地：一块门槛提高，一块政府不想放进住宅市场，只剩下一块地可用——城市存量低效国有用地更新改造，只会导致住宅用地供给更有限，结果还会是房价继续涨？

陶然：城市增加住宅用地供应和征地制度改革，是两个相关但不完全一样的事情。不少城市，在2009年后的多次“放水”过程中，可能投资者还不断往房地产上去投，但经过这几年调控，购房者日益谨慎了；加上经济增长变缓，住房的购买力也在下降。现在三四线城市的泡沫已经在破裂过程中，而一线、二线城市的房价泡沫又确实太大。这时候真要打破地方政府的土地供应垄断，可能泡沫马上就破了。但与此同时，这些人口流入地城市必须逐步增加住宅土地供应。这就使得未来如何在泡沫破裂过程中推动改革难度极度加大。

人口流入地城市逐步增加住宅用地供应，可以考虑《人地之间》第三章中提出一个机制设计。举例来说，假设一个城市每年要供应一定数量的住宅用地，那么上级政府可以要求其中一半必须来自城市存量土地，另外一半仍然可以通过原来的征地—收储—出让方式供应。这个机制下所动员的城市存量土地，既可以包括城市低效工业用地，也可以包括城中村和老旧小区改造供应的住宅用地。但这些土地跟一般征地收储获得土地有所不同：一般的征地，一亩地几万、十几万块钱，政府就取得了；而城市存量用地再开发，就必须给业主足够的补偿。但给存量用地业主补偿的问题在于，原来的低效工业用地中，一部分变成住宅用地后价格会涨很多，原来业主所需要的补偿自然也会更多，但政府不可能完全按照居住用地的价格来给补偿，只能给业主一个所谓的“区片综合价”——比如，某个区片的低效工业用地，40%改成居住、60%改成新兴产业用地，政府可以给所有业主一个区片综合价，把40%“工改居”后居住用地价值的一定比例和新兴产业用地的所有价值都补给所有业主，这实际上就是让所有原业主都能够享受一部分“工改居”后的增值溢价。

这是一个非常微妙也比较巧妙的机制。我在书中的分析表明，如果上级政府对地方政府施加必须通过存量土地供应部分住宅用地的要求，那么人口流入地主要城市的城市政府在财政最大化时就会适度增加住宅用地供应，同时还不会太影响财政收入。与强行要求地方政府增加住宅用地供应的政策相比，这样的机制设计实现了地方政府在改革过程中的激励相容。更准确地说，这个机制设计本质上是让城市住宅用地供应者从政府一方变成多方——通过补偿、让原业主能够享受一部分“工改居”后的增值溢价，吸引存量低效用地的业主向政府供地，间接打破地方政府对住宅用地供应的垄断。而且，这个机制跟中央政府高效利用存量低效用地，集约节约用地的方向是一致的。

征地制度是另外一个问题。我们这里的征地，主要是指征收村集体的农地。我认为城市仍然可以继续进行一部分的农地征收，尤其在一线城市或者人口流入地城市——但征地除了给农民一些现金补偿外，还应给予一部分物业补偿、特别是以租赁住房物业做补偿。这才是征地制度改革中真正实现“短期生活水平不降低，长期生活有保障”的关键所在。此外，在推动城市存量低效集体建设用地更新时，给予村集体的补偿也应以租赁住宅为主。

综上，城市存量低效工业用地一部分改住宅，增加城市商品房的供应；在集体产业用地上推动城市更新进行物业补偿；以及农地征地过程中，也给村集体和村民一部分租赁住房物业补偿，就可以基本解决人口流入地主要城市租赁住房的供应问题，这时候地方政府也就没必要再大建什么保障性住房了。即便要建保障性住房，也最多是保障剩下的那些连房子也租不起的人。其实，政府保障还可以以现金保障为主，而不是进行实物保障，被保障者只要到市场上去租就好了，而前面提到的机制完全可以有效增加租赁房房源。中国城市现在提供住房保障的方法，主要还是直接去增加政府的保障房供给——上面给了压力下让我建多少套，我不得不建，但往往建到很偏僻的地方没人去住，或者也有建到好区位的，变成相关利益方得到，这些其实都是扭曲体制下有问题的应对。

城市更新

问：《人地之间》的五六七八章，分别对传统农区土地改革、耕地保护和土地指标交易、城市存量低效用地再开发、城市更新的土地问题解决方案，做了富有启发性的探讨。其前提是对地方政府“土地财政”收入不产生过大影响，因此这些方案主要是在技术操作层面将土地增值收益的一部分分享给原土地权利方，从而促使其更积极的配合政府的土地开发计划。但如果不从制度层面根本触及地方政府的土地财政，地方政府有动力将土地增值收益更多的分享给其他相关方么？

陶然：这里可以相对简单化地去区分两类城市：

一类是人口流出地城市，那个基本上没有太多可说的，关键是控制债务和抑制无效建设，以保运转为主，这是未来的必然趋势；

另一类是人口流入地城市，重点还是这类，适用我前面提到的做法——要适度减少征地规模，也改革传统的征地模式，最关键的还是要大力动员城市存量低效用地。

为什么要这样做？其合理性在于，中国很多城市现在已经扩张得非常大了，再去周边征地开发成住宅，位置已经很偏了。即使一线和少数二线城市的偏远地方，大家也不见得敢再去买了。但在城市中心或者区位比较好的地方，还有大量的国有和集体存量低效用地，如果可以动员起来变为住宅用地，配上原有和新增的公共服务，那么大家还是愿意去买的；同时在其中比较好的区位再建一些高容积率的租赁公寓，还是有需求的。

采用动员城市优良区位的低效工业用地、老旧小区和城中村土地来提供更多住宅用地和商品房、租赁房的更新模式，政府仍然可以获得可观的出让金和税费，甚至获得更好的公共配套用地及设施，被拆迁的业主也马上有很强的获得感。换句话说，从城市存量土地里面动员出土地建住宅，虽然成本比较高，但是房子可以销售得出去，收益也更高，是有前途的。相反，再在很远的郊区征地建住宅出让，虽然征地很便宜，但房子卖不出去。

中国城市的很多老旧小区、城中村，在城市核心区域，都没有发挥土地的最高最佳利用价值，通过合适的拆迁机制——也就是《人地之间》第八章所提的“强化两个竞争、加大一个腾挪”的方法，就能以良性、渐进的方式把这些片区土地的最高最佳利用价值发挥出来。这是一个帕累托改进，政府得益，被拆迁的人得益，外来的租户和买房的人最终也会得益。现在中国经济面临外需不振、内部又存在推动改革受到利益集团牵制的强约束，如果中央政府对城市土地改革定出一个合理的方向——即城市政府必须从城市存量土地里供应部分住宅用地，就会激励人口流入地城市的政府往正确的方向走。

粮食安全、耕地红线与农区土地改革

问：中国控制各地用地指标的一个原因是保障粮食安全，因而要保18亿亩耕地红线，在这种情况下，如何平衡用地指标的问题？

陶然：中央的建设用地计划指标每年都下达，然后地方还可以通过农民集中居住来获得所谓的“增减挂钩”的指标，所以各个地方实际用地指标并没有太缺，问题是区域之间指标配置不均衡和过度推动集中居住引发农民不满。如果土地整理新增耕地可以算作建设用地指标，那么农村不仅能新增耕地，而且还能提高存量耕地的质量，就会最终有助于农村规模化经营，有助于连片规模化确权。

此外，还需要推动跨区交易——比如在北方或者内地省份一些不错的耕地，把质量提高、数量增加，而在沿海或者南方适度减少一点耕地。深圳或者温州这种地方，保耕地面积的意义确实非常有限。

耕地保护有一定的必要，如果完全不保护，地方政府就很容易乱来。而如果农地整理新增耕地可以算为建设用地指标，那么就会引导地方政府做更为利民的事情。

概括而言，第一，保耕地不光是保数量，一定要农地整理保数量的同时增质量。第二，不见得要在发达地区保、或者在发达地区保那么多，而是要推动指标的跨区间交易。

问：你这本书出来之后有很多交流，是否有人提到过，觉得你给的这些方案将很多造成现有问题的制度性安排视为约束条件，而显得工具理性过度、价值理性不足、缺乏超越性？

陶然：如果要推动改革，肯定要考虑政府的利益在哪里，否则根本改不动。我对工具性很强这个评论没有太强烈的意见，甚至看成是一个表扬，遗憾的是很多研究者提出的政策建议连这个标准也达不到。此外，如果非要做一点辩护的话，那么你要看如果我提出的改革方案被实施后，到底最终对谁有好处？实际上是对绝大部分人，尤其是弱势群体有好处。比如，在城市更新过程中，如果推动“两个竞争加一个腾挪”，政府就无需像现在很多地方强拆那么强势，同时还能把城市的低效利用的存量土地开发出来，这无论如何是一个好事情。

我们现在的问题是，像珠三角那样一度放任开发商去跟业主一个个谈判的模式肯定搞不下去了，其他很多城市的强拆很容易引发群众的反感。而《人地之间》提出的机制设计其实是个中道平衡的方法，“两个竞争加一个腾挪”的政策组合很好地解决了拆迁难题，当然是一个帕累托改进——有利于土地利用效率的提高，最后也通过增加住房供应抑制了房价过度上涨、提供了更多住房，政府还有更多收入去提供更好的公共服务。

改革需要从中央开始推动

问：在谈到进城农民工的住房问题时，你有个测算：2亿流动人口，4000万个家庭，建设35亿平方米租赁住房，外加配套公共设施，容积率2，只需占地2336平方公里。如果考虑到这些人分布在众多城市里，那么每个城市的占地实际上并不多。但似乎我们并没看到哪个城市有积极性做这件事，为什么？

陶然：如果在村集体物业补偿里面让他们建租赁公寓——给他们提供点贷款、让他们自己去建就解决了，甚至政府还可以从租金里收一点所得税。在主要的一二线城市、人口流入地，这样做是可以的。当然，应该说我这个测算有点偏乐观。

集体土地建设租赁住房这个政策推出后，大部分地方政府确实没有积极性，因为这对地方政府来说没什么好处——既不能帮政府获得更高财政收入，政府也不想承担为农民工提供改善性住房的义务。有些地方还认为，这类出租公寓如果建多了，就可能出现名租实卖、变成小产权房，肯定会影响政府的土地收益，所以这个政策跟目前的地方政府其实是激励不相容的。但是在给集体征地补偿——无论是征农地，还是征集体的非农建设用地——给他补租赁住房，这个模式我觉得地方政府还是愿意去做，当然也需要中央给地方施加一定的压力和要求。

因此，无论是户籍改革，还是城乡土地改革，这些重大改革都需要从中央开始推动，而且方向要对，要跟地方提出要求，就是必须这么干。当上级有压力的情况下，如果对地方政府的利益损害不过大，即使没什么好处，地方还是会干的；如果对地方的既有利益损害过大，中央政府说要做，那往往也执行不下去。

问：国有土地使用权70年到期后如何续期？续期是否需要再支付对价？如果再支付，怎么定价？

陶然：这个我觉得不会成为问题。个人推测，七十年到期后，象征性地交一个手续费，或者干脆减免，就会自动续期。因为城市里有房的人太多了，没有任何一个政府敢得罪城市里面的几乎所有人。